個別地區(qū)觀念有誤

　　工傷認定尺度太緊

　　2003年4月頒布的《工傷保險條例》規(guī)定了7種應(yīng)當(dāng)認定為工傷的情形:包括在工作時間和工作場所內(nèi),因工作原因受到事故傷害的；工作時間前后在工作場所內(nèi),從事與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性工作受到事故傷害等。

　　2003年9月,原勞動和社會保障部根據(jù)《工傷保險條例》制定《工傷認定辦法》,以規(guī)范工傷認定程序,依法進行工傷認定。隨后,原勞動和社會保障部發(fā)布《關(guān)于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》。

　　對照《工傷認定辦法》和《關(guān)于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》,二者并沒有在工傷認定的范圍上對《工傷保險條例》作出更為細化的規(guī)定。

　　2010年10月,全國人大常委會審議通過《中華人民共和國社會保險法》,對工傷保險制度作了一些新的規(guī)定。

　　作為上位法的社會保險法頒布后,同年12月,國務(wù)院對《工傷保險條例》進行修訂,于2011年1月1日起實施。

　　此次修訂對工傷認定范圍作了兩處調(diào)整:一是擴大了上下班途中的工傷認定范圍；二是根據(jù)社會保險法的規(guī)定,調(diào)整了不得認定工傷的范圍。接著,人力資源和社會保障部對《工傷認定辦法》進行修訂后重新公布。

　　但這輪對行政法規(guī)和部門規(guī)章的修訂,對于“工作時間、工作場所、工作原因”的界定并未超出此前規(guī)定。

　　對此進行突破的是2014年4月最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》,其中明確將“日常工作生活所需要的活動”等四種情形,認定為“上下班途中”發(fā)生意外應(yīng)為“工傷”。

　　在黃樂平看來,法律法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)定得不夠細致,頂層設(shè)計不明確,導(dǎo)致基層人社部門和法院之間分歧不斷,進而影響勞動者切身利益。

　　黃樂平認為,從人社部門的角度看,《工傷保險條例》實施后,工傷保險作為社會保險的基本險種,已經(jīng)對包括企事業(yè)單位在內(nèi)的所有用人單位實現(xiàn)全覆蓋。

　　“工傷保險的宗旨就是分散用人單位的用工風(fēng)險,對企業(yè)和勞動者實行最大程度的權(quán)益保障。但是由于認識的問題,至今還有個別地區(qū)的人社部門仍有看緊工傷保險‘錢袋子’的觀念,對工傷認定的尺度堅持過緊的原則,把本來可以享受工傷保險待遇的職工排除在工傷保險大門之外。”黃樂平說。

　　另外值得注意的是,在“山西教師加班用餐時猝死人社部門4次認定不屬工傷”事件中,家屬曾申請行政復(fù)議。

　　實際上,《工傷保險條例》制定之初規(guī)定了復(fù)議前置程序,工傷認定申請人對工傷認定決定不服的,必須首先申請行政復(fù)議。

　　行政復(fù)議前置程序的初衷是為了降低當(dāng)事人訴訟成本,便捷、高效地解決糾紛,同時有利于行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,但在實踐中,行政復(fù)議前置卻抬高了當(dāng)事人提起行政訴訟的門檻,增加的這道程序還給當(dāng)事人造成更大的訟累。

　　因此,在修訂《工傷保險條例》時,立法者取消了復(fù)議前置程序的規(guī)定。工傷認定申請人對工傷認定結(jié)論不服的,可以依法申請行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提起行政訴訟,賦予行政相對人更大的選擇權(quán),既發(fā)揮復(fù)議程序的優(yōu)點,又能避免前置程序的弊端。

　　加強溝通消除分歧

　　協(xié)調(diào)統(tǒng)一工傷認定

　　黃樂平所在的北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心曾經(jīng)辦理過一起備受關(guān)注的工傷認定案,河北滄州人趙艷玲歷經(jīng)7年才獲得了工傷認定。

　　2005年6月某天,趙艷玲在單位上班期間,被單位倉庫辦公室門前不平的磚地絆倒,摔傷右腿。幾個月后,她向當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T提出工傷認定申請。

　　2007年3月,當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T認定她的情況“不屬于工傷”。她依法提起行政復(fù)議。此后,滄州市政府作出行政復(fù)議決定,責(zé)令當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ喜块T重新認定。但趙艷玲仍接到不屬于工傷的決定。

　　趙艷玲又一次經(jīng)歷行政復(fù)議和行政訴訟。接著,滄州市中級人民法院維持滄州市政府的行政復(fù)議決定——撤銷當(dāng)?shù)厝松绮块T作出的《工傷認定決定書》,責(zé)令其重新認定。2011年8月,河北省高級人民法院作出終審判決,維持滄州市中院的一審判決。

　　趙艷玲想不通,每次行政復(fù)議決定都責(zé)令人社局重新作工傷認定,中級法院一審和高級法院二審都維持政府復(fù)議決定,人社局卻始終認定她不是工傷。

　　好在最終結(jié)果并不壞。直到2012年8月,經(jīng)多方努力,趙艷玲終于等到人社部門認定屬于工傷的決定。

　　黃樂平認為,從以人民為中心的角度出發(fā),勞動者的合法權(quán)益不應(yīng)該因為制度設(shè)計的不完善而受到影響和損害,同時應(yīng)該盡快完善頂層制度設(shè)計。

　　在黃樂平看來,從解決問題的角度看,首先在于盡快完善相關(guān)法律法規(guī),比如適時修訂社會保險法與《工傷保險條例》,解決實踐中出現(xiàn)的工傷認定問題,適應(yīng)工傷保險實踐發(fā)展的需要。

　　黃樂平認為,應(yīng)該承認,《工傷保險條例》的修訂并非一朝一夕的事情,在目前情況下,應(yīng)該在國務(wù)院社會保險行政主管部門和人民法院之間建立常態(tài)溝通機制,就工傷認定中出現(xiàn)的分歧和難題進行交流。在二者形成共識的情況下,由國務(wù)院社會保險行政主管部門修訂部門規(guī)章或由人民法院制定司法解釋,為基層進行工傷認定提供統(tǒng)一的操作細則。

　　王天玉同樣認為現(xiàn)階段修訂《工傷保險條例》并不現(xiàn)實,還是應(yīng)該由國務(wù)院社會保險行政主管部門細化工傷認定規(guī)則,比如出臺相關(guān)意見或修訂《工傷認定辦法》,統(tǒng)一全國范圍內(nèi)的工傷認定標(biāo)準(zhǔn)。

　　王天玉建議,對于工傷認定問題,國務(wù)院社會保險行政主管部門應(yīng)該和人民法院做好銜接溝通工作,比如建立專門聯(lián)席會議制度,協(xié)調(diào)統(tǒng)一工傷認定工作,避免產(chǎn)生分歧。

　　“還要加大人民法院勞動保障類爭議處理的法官隊伍建設(shè)。工傷認定案件目前由法院的行政審判庭負責(zé)審理,但在全國范圍內(nèi),行政庭法官在審理工傷認定專業(yè)問題時,并不具有專業(yè)優(yōu)勢。”黃樂平說。