1.財稅體制改革部署的深刻變化

　　習近平總書記在黨的十九大報告中，圍繞下一步財稅體制改革作出了如下戰(zhàn)略部署：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”

　　仔細體會上述這一段話并同黨的十八屆三中全會有關財稅體制改革的部署相對照，就會發(fā)現(xiàn)，其中所發(fā)生的變化，意義極其深刻。

　　首先是起始句。黨的十八屆三中全會提出“建立現(xiàn)代財政制度”，黨的十九大報告添加了前綴“加快”——“加快建立現(xiàn)代財政制度”。從“建立現(xiàn)代財政制度”到“加快建立現(xiàn)代財政制度”，集中反映了黨的十八屆三中全會所開啟的本輪財稅體制改革的緊迫性?？梢哉f，“加快”一詞表明了將一張財稅體制改革藍圖繪到底，真正落到實處的迫切要求。

　　其次是排序。在黨的十八屆三中全會所部署的三個方面財稅體制改革內容中，預算制度管理改革居首，稅收制度改革次之，中央和地方財政關系改革收尾。黨的十九大報告對三個方面內容的排序做了調整：中央和地方財政關系改革跨越其他兩方面改革，從尾端躍至首位，預算管理制度改革和稅收制度改革則相應退居第二和第三。排序的調整，顯然折射的是三個方面改革內容相對重要性的變化?？梢哉f，立足于我國發(fā)展新的歷史方位，加快中央和地方財政關系改革，不僅是本輪財稅體制改革必須跨越的關口，更是必須首要完成的任務。

　　最后是表述。黨的十八屆三中全會關于財稅體制改革內容的表述，篇幅近千字，相對完整而系統(tǒng)。黨的十九大報告對于財稅體制改革的直接表述，則只有78個字，系畫龍點睛式的。所凸現(xiàn)出來的，當然是最重要、最關鍵的內容。如中央和地方財政關系改革的目標是“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”，預算管理制度改革的目標是“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力”，稅收制度改革的重點是“健全地方稅體系”?？梢哉f，這些簡明扼要、極具針對性的表述，均系中國特色社會主義進入新時代財稅體制改革推進的重點所在。

　　進一步看，黨的十九大對于財稅體制改革作出如此部署，既是中國特色社會主義進入新時代的必然要求，亦是在對黨的十八屆三中全會以來財稅體制改革進程做出恰當評估的基礎上做出的戰(zhàn)略抉擇。之所以在眾多的改革議題和線索中被凸顯出來，就在于它們的實質是本輪財稅體制改革的焦點、難點和痛點。對此，不妨在加快建立現(xiàn)代財政制度的語境下，按照黨的十九大報告的排序，就下一步財稅體制改革所涉及的三個方面內容分別做一番討論。

　　2.中央和地方財政關系：下一步財稅體制改革的重頭戲

　　對于中央和地方財政關系，黨的十八屆三中全會定位的改革目標是“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。這一目標的確立，顯然出自于地方積極性尚不夠充分、亟待有效調動的現(xiàn)實判斷。從總體上看，黨的十八屆三中全會迄今，發(fā)生在這一領域的改革進展，主要有兩項：

　　2016年5月，伴隨著全面營改增的實施，公布了《全面推行營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。按照這一方案，自2016年5月1日起，作為未來2～3年的過渡方案，以2014年為基數(shù)，采取增值稅增量五五分成的方式重新劃分中央和地方收入。這對于彌補營改增后的地方財力虧空，在過渡意義上兼顧中央和地方利益，顯然是比較有利的一項舉措。然而，注意到這一方案的適用期只有2～3年，它顯然是一項權宜之計而非“進一步理順中央和地方收入劃分”的體制性安排。再注意到營改增之后的增值稅收入占全部稅收收入的比重已超50%，對如此高比例的稅收收入實行分成，也顯然是一種“分錢制”辦法而非“分稅制”安排。

　　同年8月，發(fā)布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。根據這一指導意見，到2020年，要基本完成主要領域改革，并逐步規(guī)范化、法律化，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。注意到黨的十八屆三中全會對于此項改革的提法是“建立事權與支出責任相適應的制度”，這一指導意見在事權和支出責任前面添加“財政”二字，其意圖雖可理解為以財政事權和財政支出責任的劃分為突破口，從而為整個事權和支出責任的劃分鋪平道路，但它畢竟在事實上收縮了其作用空間，實質是一個“縮水版”。

　　毋庸置疑，立足于中國特色社會主義進入新時代的新的歷史方位，中央和地方之間的關系無疑是現(xiàn)代國家治理領域最重要的關系鏈條之一，中央和地方之間的財政關系又無疑屬于其中最具基礎性和支撐性意義的要素，最具“牛鼻子”效應。圍繞它的改革，不僅事關黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，而且牽動整個財稅體制改革進程。事實上，在迄今三個方面的財稅體制改革進程中，中央和地方財政關系的改革相對遲緩。鑒于加快中央和地方財政關系改革的極端迫切性，也基于防止本應發(fā)揮的“牛鼻子”效應演化為“拖后腿”效應的現(xiàn)實可能性，必須將其作為下一步財稅體制改革的重點工程，擺在優(yōu)先位置。并且，在“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的基礎上，將改革目標進一步細化——“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”，有針對性地加以推進。

　　3.預算管理制度：亟待將新《預算法》落到實處

　　對于預算管理制度，黨的十八屆三中全會定位的改革目標是“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。這一目標，當然也是問題導向的：以現(xiàn)代預算制度為鏡鑒，著力解決現(xiàn)行預算制度“不公開、不透明，不適應國家治理現(xiàn)代化的要求”的問題。

　　相對而言，黨的十八屆三中全會迄今，預算管理制度改革動手最早、力度最大，是本輪財稅體制改革推進最快、成效最為顯著的領域。其中，最重要的進展是2015年1月正式頒布了新修訂的《預算法》。并且，圍繞新《預算法》頒布了一系列旨在規(guī)范政府收支行為的制度。以此為基礎，現(xiàn)代預算管理制度的若干基本理念得以確立，以四本預算構建的全口徑政府預算體系得以建立，預決算公開透明也取得一定成效，等等。

　　然而，以現(xiàn)代預算制度的原則反觀迄今為止的改革進程，也可以發(fā)現(xiàn)，在此領域，仍有若干“老大難”問題需要解決。

　　比如，雖然新《預算法》明確了“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本預算、社會保險基金預算”，但具體到預算收支范圍，一般公共預算比較翔實——可以細化到類款項目，其他三本預算則大而化之——“政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的收支范圍，按照法律、行政法規(guī)和國務院的相關規(guī)定執(zhí)行”。

　　又如，雖然新《預算法》明確了公開透明的標準，但除一般公共預算之外的其他三本預算收支并未達到這一要求，或者遵守的標準并不一致。也正是由于管理標準不一，在我國，對于四本預算的預算監(jiān)督和約束事實上存在不小的差異，甚至迄今未能形成一個覆蓋全部政府收支的“財政赤字”概念。

　　再如，雖然新《預算法》已頒布近三年，但與之相配套的實施細則至今未落地。由于缺失具有可操作性的實施細則，不僅現(xiàn)代預算制度的理念難以從根本上得到確立，而且，諸如財稅部門統(tǒng)攬政府收支、實現(xiàn)政府預算的完整和統(tǒng)一等這些根本性的改革目標也難以落到實處。

　　所有這些，既是下一步預算管理制度改革亟待攻克的障礙，也是與現(xiàn)代國家治理相適應的現(xiàn)代預算制度必須具備的基本素質?？梢哉J為，正是出于這樣的考慮，黨的十九大在對“全面規(guī)范、公開透明”的基礎上，為預算管理制度改革確立了更加全面而系統(tǒng)的改革目標——“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力”。也可以說，這是中國特色社會主義進入新時代的實踐必然和理論必然。

　　4.稅收制度：直接稅改革對接“健全地方稅體系”

　　對于稅收制度，黨的十八屆三中全會所確立的改革目標，就是在“穩(wěn)定稅負”前提下，“逐步提高直接稅比重”——通過稅收制度的結構優(yōu)化，實現(xiàn)稅收的公平正義。這一目標的確立，同樣基于問題導向：現(xiàn)行稅收制度結構失衡——間接稅收入所占比重和企業(yè)稅收入所占比重甚高，既有違稅收負擔分配上的公平正義，亦有礙于實現(xiàn)稅收對于收入分配以及社會財富的有效調節(jié)。

　　按照黨的十八屆三中全會的部署，本輪稅制改革涵蓋了“六稅一法”——增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、個人所得稅、房地產稅和稅收征管法。迄今為止，本輪稅制改革所取得的進展有如下幾個：營改增全面推開、資源稅改革順利推進、消費稅征收范圍逐步拓展、稅收征管體制機制改革啟動。

　　除了稅收征管機制之外，注意到上述進展涉及的稅種均屬于間接稅，可歸入直接稅系列的稅種則“裹足不前”。若將間接稅和直接稅分別視作本輪稅制改革行動的兩翼，可以發(fā)現(xiàn)，兩翼的改革行動頗不均衡。再注意到發(fā)生在以營改增為代表的間接稅改革又是以減稅為基本取向的，以個人所得稅和房地產稅為代表的直接稅改革的基本取向則是增稅，兩翼改革行動“跛腳”狀態(tài)所帶來的直接結果便是，間接稅收入減下來了，直接稅收入并未相應增上去。由此帶來的收入虧空，只能通過增列赤字、增發(fā)國債加以彌補。

　　無論從哪個方面看，靠“借錢”支撐的稅制改革，既不可持續(xù)，又蘊含風險。將本輪稅制改革目標落到實處，只能走稅制結構優(yōu)化道路——在實施間接稅改革的同時，實施直接稅改革。以直接稅的逐步增加對沖間接稅的相應減少、以自然人稅源的逐步增加對沖企業(yè)稅源的相應減少。

　　更進一步看，基于優(yōu)化稅制結構目標而進行的直接稅改革，不僅關系到稅制結構優(yōu)化目標的實現(xiàn)，而且事關地方稅體系建設以及中央和地方財政關系改革的進程。從這個意義上講，直接稅改革就是地方稅改革，健全地方稅體系就是健全地方財政收支體系，也就是重塑中央和地方財政關系新格局。

　　上述的所有討論，說到底，都是立足于中國特色社會主義進入新時代這一新的歷史方位而闡發(fā)的。認識到我們已經進入新時代，新時代的社會主要矛盾已經演變?yōu)?ldquo;人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。再認識到人民對于美好生活的需要不僅體現(xiàn)在傳統(tǒng)意義的物質文化層面，而且越來越多地體現(xiàn)在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等涉及制度安排和政策設計的層面。特別是認識到不平衡不充分的發(fā)展，既包括物質文化領域發(fā)展的不平衡不充分，也涵蓋制度安排和政策設計領域的不平衡不充分?？梢源_認的一點是，將一張財稅體制改革藍圖繪到底，以加快建立現(xiàn)代財政制度的行動，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，既是新時代對我們提出的迫切要求，更是新時代賦予我們的神圣使命。

　　（作者：高培勇，系中國社會科學院學部委員、經濟研究所所長）