提交本次全國人大會議審議的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，將國務(wù)院食品安全委員會辦公室以及國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責加以整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

　　這次改革，將是中國建國以來食品藥品監(jiān)管史上的一次重要制度創(chuàng)新。

　　在本輪機構(gòu)改革之前，根據(jù)2009年6月1日實施的《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)部負責食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責食品生產(chǎn)監(jiān)管，國家工商行政管理總局負責食品流通監(jiān)管，國家食品藥品監(jiān)督管理局負責餐飲服務(wù)監(jiān)管，衛(wèi)生部負責食品安全風險評估、食品安全標準制定。

　　而根據(jù)中央機構(gòu)編制委員會辦公室2011年11月的一項批復意見(中央編辦復字〔2011〕216號文件)，國務(wù)院食品安全委員會辦公室(食安辦)負責食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息。

　　因此，在本輪機構(gòu)改革之前，食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出國務(wù)院食安辦負責綜合協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)、衛(wèi)生部門各負其責的“非常5+1”局面。

　　這種分段監(jiān)管模式看似天衣無縫，但在實踐中，不同監(jiān)管部門之間的事權(quán)劃分并非如此涇渭分明，在有些領(lǐng)域，會造成食品安全監(jiān)管的“盲點”。例如，在2011年的沈陽“毒豆芽事件”中，地方質(zhì)監(jiān)部門表示豆芽菜屬于初級農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管合適。農(nóng)業(yè)部門則表示，豆芽菜不是初級農(nóng)產(chǎn)品，是初級農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不應由農(nóng)業(yè)行政部門負責監(jiān)管。

　　而在有些領(lǐng)域，則會造成重復監(jiān)管。例如對某個同時從事食品生產(chǎn)、經(jīng)營并提供餐飲服務(wù)的機構(gòu)而言，根據(jù)現(xiàn)行《食品安全法》第29條的規(guī)定，需要同時申請并獲得《食品生產(chǎn)許可證》、《食品流通許可證》、《餐飲服務(wù)許可證》，這事實上加大了食品生產(chǎn)、經(jīng)營和餐飲服務(wù)提供者的守法成本。部門林立，可能會造成重復檢查、重復檢驗檢測、重復許可、重復監(jiān)管；不同部門為行政相對人設(shè)定的條件、標準和義務(wù)不一，可能造成“一國三公，吾誰適從”的局面，增加行政相對人的守法成本，更不利于食品市場秩序的維護。

　　因此，本輪機構(gòu)改革將食安辦、工商、質(zhì)檢及藥監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職能予以整合，試圖構(gòu)建食品藥品統(tǒng)一監(jiān)管的大部門管理體系。新的食藥監(jiān)部門可以更好地整合食品藥品監(jiān)管的行政資源、技術(shù)資源、信息資源，這一方面可以圍繞特定的監(jiān)管目標、監(jiān)管重心、監(jiān)管事項，更好地統(tǒng)一調(diào)配監(jiān)管資源，更有效率地查處食品藥品市場中的違法行為；另一方面也能減少食品藥品市場中守法者的守法成本，減輕被監(jiān)管者的負擔。

　　在1998年的機構(gòu)改革中，在原衛(wèi)生部藥政管理局的藥品監(jiān)管職能、原國家醫(yī)藥管理局的西藥管理職能、國家中醫(yī)藥管理局的中藥管理職能基礎(chǔ)上，成立了作為國務(wù)院直屬機構(gòu)的國家藥品監(jiān)督管理局，負責對藥品的注冊、生產(chǎn)、流通、使用等環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一監(jiān)管。2003年，國家藥品監(jiān)督管理局增加了食品安全綜合協(xié)調(diào)職能，易名為國家食品藥品監(jiān)督管理局，仍為國務(wù)院直屬機構(gòu)。在2008年的機構(gòu)改革中，國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，作為部委管理的國家局，其不能以自己的名義制定部門規(guī)章，這也影響了其制定和實施食品藥品監(jiān)管政策的機構(gòu)自主性。

　　在本輪改革中，成立正部級的、作為國務(wù)院直屬機構(gòu)的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，這有助于增強監(jiān)管的專業(yè)性、透明性和自主性，有助于形成更為契合實際的食品藥品監(jiān)管法規(guī)政策，有助于通過出臺部門規(guī)章、制定規(guī)則和指南，對食品藥品監(jiān)管這樣一個具有高度專業(yè)性、技術(shù)性、政策性的領(lǐng)域，進行更為科學、靈敏、量體裁衣式的監(jiān)管。

　　可以預計，即將成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將在我國食品藥品監(jiān)管中發(fā)揮重要作用。但國家食藥監(jiān)總局并非能包打天下，在食品安全領(lǐng)域，仍需要和農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生以及工信、商務(wù)、科技、海關(guān)、公安等部門協(xié)調(diào)。根據(jù)機構(gòu)改革方案，國家食藥監(jiān)總局可憑借其在組織架構(gòu)、技術(shù)支撐等方面的優(yōu)勢，以國務(wù)院食安辦的名義，更好地發(fā)揮統(tǒng)合食品安全監(jiān)管法規(guī)和政策的作用。在藥品安全領(lǐng)域，國家食藥監(jiān)總局亦需就基本藥物監(jiān)管、醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)管、藥品廣告監(jiān)管等事項，加強和衛(wèi)生、工商等部門的協(xié)作。

　　食品藥品安全監(jiān)管是以科學為基礎(chǔ)的監(jiān)管，是以數(shù)據(jù)、經(jīng)驗和專業(yè)知識為基礎(chǔ)的監(jiān)管。這離不開專業(yè)性、技術(shù)性較強的，且具有公益性的技術(shù)支撐機構(gòu)的支持。在本輪國務(wù)院機構(gòu)改革中，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應的檢驗檢測機構(gòu)被劃轉(zhuǎn)到食品藥品監(jiān)督管理部門。在未來，應考慮如何整合食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的檢驗檢測隊伍，如何使它們能構(gòu)成食品藥品監(jiān)管的有力技術(shù)支撐，又使它們恪守透明、公開等行政程序法原理的要求，規(guī)范這項具有一定“含金量”的技術(shù)權(quán)力。

　　食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)的整合，亦要求食品藥品安全監(jiān)管治理工具的改革與創(chuàng)新。我國目前的食品藥品安全監(jiān)管，較多采取了行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰等傳統(tǒng)行政管理方式，未能充分秉承“企業(yè)是第一責任人”的理念，未能有效實現(xiàn)政府監(jiān)管與行業(yè)自律、企業(yè)的自我管理相結(jié)合。

　　為此，應通過優(yōu)化和完善已有監(jiān)管方式，通過事前監(jiān)管與事后監(jiān)管相結(jié)合以及“命令-控制型監(jiān)管”與“激勵型監(jiān)管”相結(jié)合，通過完善食品藥品標準、建構(gòu)食品藥品安全信用體系，通過引入強制信息披露、違法事實公布、行業(yè)禁入等制度，通過政府設(shè)定最低監(jiān)管要求、食品藥品行業(yè)形成行業(yè)共識、食品藥品企業(yè)對自己提出更高自律性要求等措施，來減少監(jiān)管和治理成本，更好地實現(xiàn)監(jiān)管目標。

　　目前，衛(wèi)生部負責食品安全標準制定，國家食品藥品監(jiān)督管理局負責藥品標準制定。在機構(gòu)改革后，如能由新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一履行食品藥品標準制定之責，將有助于讓相關(guān)標準真正成為規(guī)范和引導食品藥品市場活動、促進食品藥品產(chǎn)業(yè)升級的治理工具。