4月16日，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)了長(zhǎng)篇評(píng)論《標(biāo)注現(xiàn)代化的新高度———論準(zhǔn)確掌握全面深化改革的總目標(biāo)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“治理體系的現(xiàn)代化”為全面深化改革的總目標(biāo)。早在1992年，改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平就強(qiáng)調(diào)，需要有三十年時(shí)間建立一套更為穩(wěn)定成形的制度。對(duì)“現(xiàn)代政治治理體系”的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，也是對(duì)這一設(shè)想的具體回應(yīng)。那么“現(xiàn)代政治治理體系”包涵了哪些內(nèi)容，為什么執(zhí)政黨會(huì)如此之強(qiáng)調(diào)？南都記者專(zhuān)訪了諾丁漢大學(xué)中國(guó)政策研究所副所長(zhǎng)王正緒副教授。

中國(guó)現(xiàn)行體制的三大問(wèn)題

　　南方都市報(bào)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“南都”)：十八屆三中全會(huì)提出了要建立“現(xiàn)代政治治理體系”，并且將其作為改革的總目標(biāo)，準(zhǔn)備到2022年建立“現(xiàn)代政治治理體系”，并且提出了“立治有體，施治有序”，指出現(xiàn)代治理體系是推動(dòng)全面現(xiàn)代化的關(guān)鍵。怎么看新一代中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)計(jì)的這一改革目標(biāo)？

　　王正緒：執(zhí)政黨當(dāng)前提出現(xiàn)代國(guó)家治理體系肯定是政治體制調(diào)整的需要。體制必須有效才能繼續(xù)執(zhí)政，才能提供公共物品以實(shí)現(xiàn)自己的政治目標(biāo)。目前這一代領(lǐng)導(dǎo)人，他們很堅(jiān)定地認(rèn)為中國(guó)有著屬于自身的政治經(jīng)驗(yàn)的積累，有著自己的歷史傳統(tǒng)，不能被西方話語(yǔ)侵略，不能照搬照套西方的政治觀念體系。當(dāng)然，當(dāng)前執(zhí)政黨提出的政治目標(biāo)中也包涵了民主、法治、自由等表面看是西方的概念，而且也被納入近年來(lái)提出的社會(huì)主義核心價(jià)值體系的提法中。應(yīng)該說(shuō)，如果將這些概念進(jìn)行“去意識(shí)形態(tài)化”和去政治化，在中性意義上，執(zhí)政黨是可以接受，也都處于中國(guó)自己的思想背景范圍內(nèi)。在這種背景下，執(zhí)政黨為了推進(jìn)現(xiàn)代政治制度建設(shè)，直接使用了現(xiàn)代國(guó)家治理體系這個(gè)提法。治理這個(gè)詞比較中性。這是世界銀行[微博]最早搞出來(lái)政治詞匯，意識(shí)形態(tài)特征較弱。從中國(guó)政治學(xué)和政策討論的角度看，俞可平很早就把這個(gè)詞介紹進(jìn)來(lái)。較早時(shí)間，俞可平在國(guó)外學(xué)術(shù)型刊物發(fā)表了一兩篇有關(guān)中國(guó)民主政治建設(shè)的論文。從文本來(lái)看，俞可平講的“民主”，實(shí)際是講善治。善治就包括參與，也包括權(quán)力制約。如果我們把一個(gè)政體叫做良性政體，它的特征是統(tǒng)一的。不管是叫民主還是其他名字，它需要具備的特征大家基本有共識(shí)。但哪個(gè)特征更重要，每個(gè)特征需要用什么樣的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，這個(gè)是最大的問(wèn)題。

　　南都：所謂的現(xiàn)代政治的最大問(wèn)題是什么？特別是對(duì)中國(guó)當(dāng)前而言。

　　王正緒：現(xiàn)代政治最大的問(wèn)題，一個(gè)好的政體是政府對(duì)公民負(fù)責(zé)最重要呢，還是自身積極運(yùn)作的能力更重要？西方對(duì)中國(guó)的批判往往是過(guò)于簡(jiǎn)單的。我認(rèn)為，一個(gè)政治體制要實(shí)現(xiàn)民意代表、利益集成、決策、執(zhí)行、監(jiān)督(包括垂直和水平的監(jiān)督)，包容(inclusive)即公民有權(quán)利影響和分享政治體制和政治產(chǎn)品等特征。這些特征中國(guó)目前的體制也都具備。在中國(guó)，政黨作為一個(gè)政治機(jī)構(gòu)在發(fā)揮作用，很多功能是西方“自由民主”體系設(shè)計(jì)想要實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)又具有不少西方的政黨體制和自由民主體制所不具備的制度能力。雖然具體這些制度設(shè)計(jì)如何實(shí)現(xiàn)實(shí)際的效果，需要認(rèn)真評(píng)價(jià)。但對(duì)執(zhí)政黨的組織體系而言，黨的機(jī)構(gòu)和人民是連在一體的，黨和國(guó)家和社會(huì)不是徹底隔開(kāi)的。從執(zhí)政黨的組織體系而言，黨的成員和普通群眾之間是相互嵌入的，黨的成員有義務(wù)去了解民眾想什么，需要什么。了解民意之后，黨內(nèi)、政府體系內(nèi)，有一系列的機(jī)制、程序來(lái)集中整合民眾的意見(jiàn)和利益訴求，再做政策選擇。政策既要滿足人民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，另一方面也要保證組織成員獲得一定薪酬，以維護(hù)組織人員的忠誠(chéng)度。從目前來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)的體制運(yùn)作還是達(dá)到了一個(gè)可以接受的水平，不然誰(shuí)也解釋不了中國(guó)這30多年的巨大發(fā)展?？偨Y(jié)起來(lái)，中國(guó)現(xiàn)行體制就是三大問(wèn)題：一、如何保證決策不錯(cuò)誤；二、如何治理；三、公民是否被inclusive。

　　南都：你講的當(dāng)前中國(guó)面對(duì)的挑戰(zhàn)，許多對(duì)中國(guó)有研究的海外學(xué)者也都反復(fù)講，那么應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？

　　王正緒：這些年來(lái)，西方一些很親民主的學(xué)者其實(shí)也都在反思。最典型就是Fukuyama(福山)。福山這個(gè)人比較缺乏原創(chuàng)性和一貫性，基本上什么熱他就侃什么。嚴(yán)肅的政治學(xué)者對(duì)他是抱有嘲笑和忽視態(tài)度的，不過(guò)他在政策圈和公眾中影響比較大，所以也算是個(gè)風(fēng)向標(biāo)。還有像AmartyaSen(阿瑪?shù)賮啞ど?這樣比較嚴(yán)肅的學(xué)者，也在做反思。森是很典型民主的原教旨主義者，一般也會(huì)客觀評(píng)估中國(guó)體制的運(yùn)行，但最后一般都要強(qiáng)調(diào)該體制危險(xiǎn)。他前一兩年在《ForeignAffairs》(外交事務(wù))上發(fā)表的文章就對(duì)中國(guó)體制的效能做了較高評(píng)價(jià)，同時(shí)指出中國(guó)體制的關(guān)鍵在于保證leadership(領(lǐng)導(dǎo)力)是對(duì)的。那么，中國(guó)的體制能不能保證領(lǐng)導(dǎo)力不出問(wèn)題？我認(rèn)為中國(guó)的體制在上世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，已經(jīng)在制度化的方向上發(fā)生了巨大的變化。整個(gè)體制80%的程度都是集中在per-formance(履行)，要deliver(做出實(shí)事)。所以非常巨大的決策錯(cuò)誤、對(duì)權(quán)力的比較過(guò)分的濫用，目前都可以避免的。

　　所謂建立現(xiàn)代化治理體系，應(yīng)該集中解決我前面講的三個(gè)問(wèn)題。就腐敗的治理來(lái)講，我們不能簡(jiǎn)單認(rèn)為“自由民主”下的選舉就能做到政治不腐敗。目前中央是想反腐敗把增量管住，再對(duì)付存量，先治標(biāo)以獲得治本的時(shí)間。

“能力建設(shè)”與“制度建設(shè)”的表里

　　南都：從近代以來(lái)“法者天下之公器也，變者天下之公理”，就被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。制度的設(shè)計(jì)必須適應(yīng)時(shí)代的變化，治理的腳步需要跟上發(fā)展的節(jié)拍。但是何謂“適應(yīng)”，怎樣才能“跟上”時(shí)代需要呢？執(zhí)政能力建設(shè)和治理體系是什么關(guān)系？

　　王正緒：二者的關(guān)系應(yīng)該是很清楚的。執(zhí)政能力應(yīng)該通過(guò)制度建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)，也只有通過(guò)制度建設(shè)才能實(shí)現(xiàn)。通過(guò)運(yùn)動(dòng)式、口號(hào)式的方法提高能力是不可以的。要提高反腐敗的能力就是要有制度，要監(jiān)控官員財(cái)產(chǎn)就要有infrastructure(基礎(chǔ))。比如大的數(shù)據(jù)庫(kù)，具體房產(chǎn)的所有者是誰(shuí)，都可以查得到，那么國(guó)家監(jiān)控官員的行為的能力就大大提高了。一方面，能力強(qiáng)，建立制度的能力就強(qiáng)，但要達(dá)到某一能力需要制度基礎(chǔ)。從建國(guó)一直到上世紀(jì)90年代，中國(guó)政治處于第一階段，是國(guó)家建設(shè)過(guò)程。這是一個(gè)民族國(guó)家建設(shè)。直到2001年，中國(guó)加入WTO，標(biāo)志中國(guó)已經(jīng)成為世界上一個(gè)不可忽視的經(jīng)濟(jì)體和政治單位，上世紀(jì)90年代開(kāi)始社會(huì)復(fù)雜性和流動(dòng)性大大提高，權(quán)利要求多樣化，環(huán)保食品安全、交通、生產(chǎn)安全等的監(jiān)管問(wèn)題，社會(huì)保障體系等等問(wèn)題迅速地凸顯出來(lái)。所以從上個(gè)世紀(jì)90年代下半段開(kāi)始，中國(guó)進(jìn)入國(guó)家能力階段，國(guó)家機(jī)構(gòu)建設(shè)能力問(wèn)題提上來(lái)。估計(jì)最近20年左右，政府主要要做的都是建設(shè)提供各種治理的公共產(chǎn)品的能力和體制。把這樣的制度infrastructure建設(shè)好，才能實(shí)現(xiàn)有效的、高質(zhì)量的民主政治。先有有效的國(guó)家能力，才可能對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行民主的分配和分享。在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家之前，需要一定的精英治國(guó)的制度安排。最近福山那本頗為轟動(dòng)的《政治秩序的起源》也是這個(gè)意思，先有政治秩序，才有法治再有democracy(民主)。民主化或建設(shè)民主政治是有順序的(sequencing)。民生問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題先解決，有一個(gè)有效的國(guó)家來(lái)提供公共服務(wù)、監(jiān)管、國(guó)防安全和公共安全，然后才可能有真正的民主政治。如果沒(méi)有有效的警察制度，民主基本發(fā)揮不了作用。像泰國(guó)、菲律賓，為了搶票而進(jìn)行的打打殺殺，或者像拉美地區(qū)陷入民粹政治，不斷“翻煎餅”的狀況，就是典型的失敗或低端民主的例子。在國(guó)家能力還未健全的情況下開(kāi)放了民主程序，民主容易流變成為民粹。所以，發(fā)展中國(guó)家不僅經(jīng)濟(jì)上不能陷入拉美陷阱，政治上也不能陷入拉美陷阱。對(duì)于執(zhí)政黨而言，政治上要警惕拉美化的危險(xiǎn)。

　　要注意的是，國(guó)家建設(shè)和民主化深入是可以并行的，很多國(guó)家建設(shè)的內(nèi)容也包含著民主化的內(nèi)容，比如提高決策的咨詢性等等，都有包含民主化的內(nèi)涵在里面，所以還要為民主政治的深化做準(zhǔn)備。

　　南都：比較而言，東亞一些國(guó)家和地區(qū)被認(rèn)為是成功地在政治上和經(jīng)濟(jì)上避開(kāi)了拉美化陷阱，韓國(guó)就是一個(gè)成功的典型。其實(shí)韓國(guó)有著強(qiáng)烈的街頭政治傳統(tǒng)，政治精英之間存在很強(qiáng)的仇恨，但是金大中執(zhí)政之后，卻成功地避開(kāi)了政治上的拉美陷阱。這里有什么啟示嗎？

　　王正緒：金大中的政治品德和人格魅力，對(duì)韓國(guó)走出困境起到了巨大的作用。同樣的，甘地一個(gè)人的力量對(duì)印度實(shí)現(xiàn)民主政體的影響也是非常巨大的，說(shuō)明歷史的變化有些時(shí)候需要卡里斯馬領(lǐng)袖的作用。但總的來(lái)講，國(guó)家政治現(xiàn)代化推行一段時(shí)間之后，社會(huì)生活逐漸現(xiàn)代市民化之后，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)常態(tài)化。這個(gè)時(shí)候就算精英之間再內(nèi)斗再亂，對(duì)社會(huì)影響就沒(méi)有那么大。

　　中國(guó)一些媒體喜歡講新加坡模式不適合中國(guó)，但實(shí)際上新加坡模式有一定的普遍性。新加坡能在激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)中躋身第一世界，就是因?yàn)橛幸粋€(gè)主動(dòng)的應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的精英政府?？梢哉f(shuō)新加坡集中體現(xiàn)了精英政治的特點(diǎn)。精英政府是不能容忍民粹政治的，新加坡表現(xiàn)得尤甚。新加坡經(jīng)常被批評(píng)壓制民主、打擊反對(duì)黨等，也有其政治邏輯。精英政治也源出于現(xiàn)代政治思想，馬基雅維利就做過(guò)完整的論述。中國(guó)政治理念中也有“用霹靂的手段，顯菩薩心腸”的傳統(tǒng)。為了多數(shù)人“好”，政治管制有可能會(huì)非常嚴(yán)厲。自由和民主從來(lái)都是相對(duì)的概念，沒(méi)有絕對(duì)的自由和絕對(duì)的民主。而所謂的民主，也從來(lái)都是一種政治的奢侈品，需要有非常復(fù)雜的社會(huì)基礎(chǔ)和深厚的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度積累，才能良好運(yùn)作。

　　南都：新加坡作為精英政治的樣板，李光耀曾經(jīng)總結(jié)過(guò)，關(guān)鍵最重要的就是將優(yōu)秀的人納入到政府中。如何吸納精英，并且保持政治精英的替換，客觀講這都是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)？

　　王正緒：綜合來(lái)看，首先，東亞政治傳統(tǒng)都強(qiáng)調(diào)精英應(yīng)以天下為己任。優(yōu)秀人才愿意承受社會(huì)責(zé)任，選擇投身政治。其次，現(xiàn)在雖然加強(qiáng)紀(jì)律約束，削減體制中的政治精英不當(dāng)獲益，對(duì)于官員利益在短期影響大，但我估計(jì)未來(lái)應(yīng)該會(huì)有相應(yīng)的制度安排來(lái)保證政府官員階層正當(dāng)?shù)睦?。新加坡的高薪養(yǎng)廉，其實(shí)并不簡(jiǎn)單。新加坡的部長(zhǎng)薪水可能比NIKE這樣的國(guó)際大公司的董事長(zhǎng)還要高，其目的其實(shí)是為了保證政府職位對(duì)優(yōu)秀人才有足夠吸引力。有一定的制度體系來(lái)保證優(yōu)秀人員愿意選擇政府雇員作為職業(yè)生涯，進(jìn)入軌道之后也有收益保證，這才能保證政府官員的素質(zhì)和能力。對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó)而言，政府和社會(huì)還是一定要割分開(kāi)。要建立專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)來(lái)治理國(guó)家，中國(guó)大概有1000萬(wàn)公務(wù)員，既要保證這么大的團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)，也要保證其基本觀念上是為了制度的效能而工作。同時(shí)對(duì)于不選擇進(jìn)入政府的社會(huì)精英，也要有相應(yīng)的渠道能提出政治意見(jiàn)。

官員權(quán)責(zé)明確

更應(yīng)明確政府責(zé)任界限

　　南都：現(xiàn)代政治是責(zé)任政治，問(wèn)責(zé)常常是一個(gè)非常規(guī)范化的政治活動(dòng)。中國(guó)政治特別是地方政治中，經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題就是責(zé)任不清，官員忙得要死，但是有問(wèn)題又互相推諉。權(quán)責(zé)應(yīng)該有怎么樣的劃分？

　　王正緒：現(xiàn)在制度安排上還是比較清楚的，一個(gè)縣里面幾個(gè)副縣長(zhǎng)或一個(gè)市里的幾個(gè)副市長(zhǎng)，都有具體的對(duì)口負(fù)責(zé)。出了問(wèn)題之后，副縣長(zhǎng)、副市長(zhǎng)級(jí)別是比較容易找到負(fù)責(zé)的人。然后是具體責(zé)任的確定，哪些算不可控，哪些是失職，責(zé)任如何確定，等等，目前看還是基本明確的。出現(xiàn)問(wèn)題縣長(zhǎng)和縣委書(shū)記都可以被問(wèn)責(zé)。一個(gè)地方出了問(wèn)題，縣、市一級(jí)的官員，必須第一時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)處理。官員每天忙得不行，出了事就要溝通協(xié)調(diào)。我相信他們自己也很疲倦，一天到晚忙于公務(wù)。未來(lái)是否可以有制度的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)政府官員和一般公務(wù)員每天下午五點(diǎn)可以正常下班。通過(guò)制度建設(shè)把官員變成一種職業(yè)，而不是在政府工作就要全天候待命。

　　南都：官員事必躬親，任勞任怨，似乎是中國(guó)政治的傳統(tǒng)。特別是在突發(fā)事件越來(lái)越多的時(shí)候，不講犧牲奉獻(xiàn)的話，政府要如何應(yīng)對(duì)呢？

　　王正緒：應(yīng)對(duì)突發(fā)事件對(duì)于現(xiàn)有體制也是全新考驗(yàn)，說(shuō)到底還是能力和制度有問(wèn)題。我覺(jué)得當(dāng)前執(zhí)政者對(duì)公民社會(huì)的恐懼可能是一個(gè)障礙。發(fā)展和健全公民社會(huì)組織可能對(duì)治理是一個(gè)很好的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，大部分公民社會(huì)組織都不是要挑戰(zhàn)政府的。公民社會(huì)組織是民間緩沖器，可以協(xié)調(diào)和解決很多民間問(wèn)題，這也是中國(guó)社會(huì)欠缺的東西。從跨國(guó)比較的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，往往公民社會(huì)發(fā)展好的時(shí)候，國(guó)家建設(shè)也發(fā)展比較好?？傮w來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)政治對(duì)于公民社會(huì)的接受程度還是比較差的。這有政府部門(mén)擴(kuò)張自己權(quán)力的因素，也和治理的基本理念有關(guān)。在治理和提供公共產(chǎn)品的問(wèn)題上，國(guó)家也要避免“國(guó)進(jìn)民退”，去擠壓和占領(lǐng)本來(lái)應(yīng)該交給社會(huì)機(jī)構(gòu)的空間。（記者 李靖云 實(shí)習(xí)生 張麗君）